Руководитель Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев в октябре 2012 г. заявил, что после поглощения ТНК-ВР «Роснефть» вряд ли сможет совершать крупные покупки: ФАС разрешит ей приобрести разве что бензоколонку и два туалета. В октябре 2016 г. непосредственный начальник Артемьева подготовил распоряжение об отчуждении в пользу «Роснефти» акций АНК «Башнефть», в активах которой бензоколонок и туалетов явно больше. «Газпром» в 2012 г. отделался легким испугом по громкому делу ФАС о поставках труб большого диаметра, а в начале 2016 г. регулятор не смог запретить рекламу «Газпром» – национальное достояние». Между тем ежегодно тысячи субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП) получают штрафы «за монополизм» в отсутствие ущерба и заявителя или за вполне безобидные рекламные слоганы. В последние годы не видно дел ФАС против доминирующего на финансовом рынке Сбербанка. Вероятно, из-за грамотной системы предупреждения антимонопольных рисков. В дискуссиях Минэкономразвития и ФАС о каталоге товаров и услуг для госзаказа «Ростех» занял сторону последней. Не потому ли, что ФАС неоднократно поддерживала госкорпорацию, согласовывая те или иные покупки, не противилась и поглощению «Ростехом» успешных частных оборонных заводов, например «Рыбинских моторов» (НПО «Сатурн»).
На самом деле список неприкасаемых намного шире и включает в себя бизнесы еще целого ряда особ, приближенных к императору. Поэтому если мы в России думаем, «как наказать монополиста», мы должны понимать, что наказан будет в лучшем случае кто-то из второго эшелона. В худшем – малый и средний бизнес. Более того, любое ужесточение уголовной ответственности за экономические преступления в современных условиях будет иметь лишь один эффект – рост коррупционной ренты.
Смягчение антимонопольной (178-й) статьи УК РФ путем повышения порогов по ущербу и незаконному доходу в 10 раз, которого удалось добиться в 2016 г., гарантировало защиту от уголовного преследования только микробизнесу. Ведь только далекий от российских реалий может полагать, что отсутствие дел по ст. 178 вызвано сложностями расчета. Наши силовики давно считают так: незаконный доход – это вся выручка компании, ущерб – сумма контракта. А огромная разница между числом возбужденных и доведенных до суда дел – индикатор коррупции. Кстати, все немногочисленные фигуранты дел по ст. 178 – представители МСП. Большим достижением стала декриминализация целого состава – злоупотребление доминированием, как и во всем мире, теперь не наказывается тюремными сроками, а только административным штрафом. Поскольку эти предложения содержались и в рекомендациях ОЭСР, с ними согласилась и ФАС.
С ужесточением законодательства против монополистов у нас и так все в порядке. Многие запрещенные в России коммерческие практики в развитых странах де-факто перестали считаться нарушением: ценовой параллелизм («согласованные действия»), установление разных цен разным контрагентам («ценовая дискриминация»). Повышение цен в условиях открытых рынков не ограничивает конкуренцию, а привлекает – вследствие повышения рентабельности – новых игроков на рынок, поэтому на всю ОЭСР единицы дел по популярному у нас составу «монопольно высокая цена». Перекрутив гайки для своих, мы снижаем конкурентоспособность отечественного бизнеса и всей экономики.
Штрафы в процентах от оборота компании (введены в 2007 г.) соответствуют мировому опыту. Ужесточать их дальше некуда. Перед ФАС стоит совсем иная задача – повышение обоснованности предъявляемых «монополистам» претензий и неотвратимости наказания: более 40% решений ФАС суды признают незаконными, по делам о крупных штрафах – более 50%. По данным Счетной палаты, только 16% наложенных штрафов уплачено.
В докладе о состоянии конкуренции за 2015 г. ФАС правомерно называет государство главной угрозой конкуренции. Правда, расчет доли госсектора в ВВП (70%) явно завышен. Но не каждое государство вредит конкуренции. Даже СССР с его сверхмонополизированной экономикой по животному чутью создал жесткую конкуренцию в тех секторах, которые были важны в соревновании сверхдержав: ВПК, космос, авиастроение. Китайскому государству также удается поддерживать конкуренцию государственных и деревенско-городских предприятий в ряде секторов.
Недостаток конкуренции в России – не в большом государстве как таковом, а в рентном характере нашей экономики, связанном с эксплуатацией и экспортом природных ресурсов, доступом к госконтрактам и «нужным» людям, земле и недвижимости, с захватом и перераспределением активов. Многие ГУПы и МУПы, которые ФАС называет главной угрозой конкуренции, занимаются сдачей имущества в аренду, представляя скорее синекуру, чем угрозу для частного бизнеса.
Поиск ренты, как раковая опухоль, разъедает и государство, и бизнес. Даже потенциально конкурентные секторы монополизируются с целью изъятия ренты. Средний размер сельхозугодья в России в 17–300 раз больше, чем в развитых странах. Сельхозбизнес во многих регионах аффилирован с региональной властью. В некоторых депрессивных регионах почти все земли принадлежат местной элите.
С введением лицензирования управляющих компаний в ЖКХ их число сократилось в разы, в некоторых городах остались только аффилированные с мэрами.
С $50 000 до $500 000 выросла стоимость вывода на рынок нового лекарственного препарата. Теперь выходить на рынок способны только иностранные фармгиганты и несколько отечественных. Вот почему, а не из-за патологической склонности бизнеса к сговору при числе аптек на душу населения в 3 раза больше, чем в Европе, цены на многие лекарства у нас выше.
Удобные и необременительные налоговые спецрежимы для МСП позволяют ему работать в «гетто» – торговле и сфере обслуживания. Производственных МСП у нас крайне мало из-за проблем с зачетом НДС. Значит, не появляется конкуренция крупному бизнесу в производстве.
Чтобы кредитовать МСП, нужны малые и средние банки. Но зачистка банковской системы приводит не просто к монополизации финансового сектора, а к лишению МСП доступа к финансированию. Наконец, сам уровень процентных ставок позволяет успешно развиваться только рентному бизнесу.
Рентному госкапитализму действительно не нужна конкуренция. Александр Лукашенко еще в 1990-е гг. ликвидировал антимонопольный орган (воссоздав его совсем недавно в рамках евразийской интеграции). Однако в наш госкапитализм ФАС встроилась вполне удачно. Она имеет самые большие полномочия как среди других контрольно-надзорных ведомств (22 федеральных закона, ведутся разговоры о превращении ее в надправительственный мегарегулятор), так и среди антимонопольных органов других стран (ежегодно возбуждается более 60 000 дел – больше, чем во всех остальных странах мира, вместе взятых).
Малый бизнес – монополист? В развитых странах это звучит как нелепая шутка, но у нас 40% дел по доминированию и 2/3 по картелям возбуждались против МСП. Результатом общественной кампании за антимонопольную реформу стало принятие 3.07.2016 закона об иммунитетах для малого бизнеса от ФАС. Исключения из иммунитетов – картели и состояние естественной монополии, и тут же стали плодиться дела против МСП-«картелистов» и ферм, небольших промпредприятий и даже ИП – «естественных монополистов» в границах собственных проводов, котельной или канализации.
В 2015 г. ФАС передано регулирование тарифов. Уже отпущены на свободу тарифы в крупнейших аэропортах – московских, предлагается либерализовать тарифы РЖД и «Газпрома». И одновременно ФАС намерена ввести тарифное регулирование вывоза ТБО и стивидоров. В первом секторе трудятся почти исключительно МСП. Во втором – компании покрупнее, но явно несопоставимые с РЖД и «Газпромом».
Поэтому нет никаких сомнений, что любое расширение карательных полномочий регулятора не позволит ему замахнуться на «национальное достояние», а лишь усилит давление на МСП и остатки независимого крупного частного бизнеса. Например, так называемое принудительное лицензирование обернется отъемом лицензий у отечественных инноваторов, а не борьбой с иностранной фармой.
Только в России существует мелочный процедурный контроль за госзакупками: 3/4 дел ФАС в этой сфере относятся к мелким закупкам. Имитация бурной деятельности (свыше 25 000 дел ежегодно – в подавляющем большинстве за мелкие процедурные нарушения), похоже, устраивает систему. Переход к мировой практике контроля за результатами подорвет административную ренту.
Антимонопольные органы развитых стран защищают конкуренцию в целом, а не интересы отдельных конкурентов. Исследования Светланы Авдашевой и Вадима Новикова, профессоров РАНХиГС, и автора этих строк показывают, что 90–98% дел ФАС против злоупотребления монопольной властью – дела в защиту интересов отдельных конкурентов. Доморощенному чиновнику гораздо интереснее вмешиваться в хозяйственные споры, чем защищать абстрактные общественные интересы.
Из крупных стран только в России Samsung запретили подшутить над Apple в рекламе. Свобода действий чиновников в определении «неэтичности» в рекламе – еще один из инструментов давления на бизнес.
Если риск-ориентированная модель будет реализована и для ФАС по обыкновению не будет сделано исключение, от вышеперечисленных составов можно будет отказаться или передать их на саморегулирование. Но в дискуссиях о реформе госконтроля нельзя забывать про введение ответственности, в том числе материальной, чиновников за заказные проверки и иной ущерб бизнесу (даже Казахстан, где действует Предпринимательский кодекс, нас опередил) и обязательной ротации руководства контрольных ведомств для избегания того, что нобелевский лауреат Жан Тироль назвал захватом регулятора регулируемыми монополиями.
Падение мировых цен на энергоносители, сжатие бюджета открывают перед Россией окно возможностей перехода с рентной экономики на конкурентную. Но для этого нужно не усилить, а смягчить карательный уклон антимонопольного законодательства и сосредоточиться на снижении барьеров входа на ключевые рынки.
Автор – директор Института повышения конкурентоспособности