Пенсионная система – это не советский собес, а один из важнейших социально-экономических институтов. В развитых рыночных экономиках частные пенсионные фонды выступают активным драйвером развития. Пенсии позволяют снизить уровень бедности, сократить неравенство, создают стимулы для развития человеческого капитала. Пенсионеры – крупная группа потребителей, на предпочтения которой ориентируется рынок. Однако современная российская дискуссия о пенсионной системе вращается в основном вокруг ее фискальных аспектов.
Кажется, что единственный вопрос, который волнует чиновников, – как добиться того, чтобы в ближайшие годы снизить трансферт федерального бюджета пенсионной системе. Ради этого принимались решения о моратории на обязательные пенсионные накопления, об отказе индексировать пенсии работающим пенсионерам, пониженной индексации пенсий неработающим. Та же мотивация лежит в основе обсуждаемых законопроектов о невыплате пенсий работающим пенсионерам с годовым доходом свыше 1 млн или даже 500 000 руб. и о переводе обязательных пенсионных накоплений в добровольные.
Все сценарии будущего реформирования также оцениваются сквозь фискальную призму. Система обязательных пенсионных накоплений – потенциальный источник длинных денег и снижения будущих расходов на страховые пенсии – становится ненужной. Но не по причине ее низкой эффективности, а потому, что она требует софинансирования бюджетом так называемых выпадающих доходов – тех средств, которые не попадают нынешним пенсионерам, потому что идут на накопительные счета работников. Из разнообразных вариантов реформирования досрочных пенсий и повышения общеустановленного пенсионного возраста более привлекательными представляются те, которые позволяют обеспечить быстрое снижение расходов. Под нож попадает и регулярная индексация пенсий в соответствии с законодательством.
Пенсионный цугцванг
Правительство перед выбором: принять непопулярное решение сегодня или завтра
Расчеты показывают, что такое затягивание поясов действительно позволит сократить размер трансферта из федерального бюджета. Расплачиваться за это будут нынешние и будущие поколения пенсионеров – соотношение пенсии с прожиточным минимумом пенсионера и средней зарплатой не только не вырастет, как предполагалось в Стратегии развития пенсионной системы до 2030 г., но и сократится по сравнению с текущим уровнем. Таким образом, задача обеспечить адекватный и социально приемлемый уровень пенсий падет жертвой узко понятой задачи посильности пенсионных расходов.
Каковы социально-экономические риски реализации такого сценария? Прежде всего можно забыть о связи заработка с пенсией – из страховой пенсионная система станет «собесовской», т. е. обеспечением по бедности. Такой вариант имеет право на существование, но, как правило, не пользуется широкой социальной поддержкой и противоречит ожиданиям населения.
Скорее всего вырастут риски бедности пенсионеров. Возможно, не официальной, основанной на сопоставлении средней пенсии с прожиточным минимумом пенсионера, но измеряемой через субъективное благополучие и лишения – ограничения в потреблении базовых товаров и услуг (возможность покупать новую одежду и обувь, регулярно есть мясо или рыбу, ездить отдыхать и проч.).
Ограничение доходов работающих пенсионеров скорее всего вытолкнет часть из них с формального рынка труда – в тень или неактивность. Это уже происходит из-за отказа индексировать их пенсии.
Снижение уровня доходов пенсионеров отразится на сокращении их потребительских расходов – от чего-то откажутся, где-то перейдут на потребление более дешевых товаров и услуг. Медленное снижение реальных пенсий и доходов населения, которое мы наблюдаем сейчас, вряд ли драматичным образом скажется на банковской системе. Но приток сбережений от лиц предпенсионных и пенсионных возрастов скорее всего уменьшится.
Наконец, ограничение притока пенсионных накоплений в негосударственные пенсионные фонды создает угрозу для их устойчивости. По крайней мере, для ряда из них.
Что касается молодых поколений трудоспособного населения, то наивно полагать, что падение уровня пенсионного обеспечения будет стимулировать многих из них ответственнее относиться к перспективам своего старения и ради этого больше инвестировать в свое здоровье и образование и сберегать. Для человека с низким уровнем образования и доходов вполне рациональным ответом будет стремление уйти в тень, поскольку его шансы дожить до старости, сохранив здоровье, крайне невелики. К тому же в условиях роста соплатежей за образование, медицинские услуги, социальное обслуживание у многих трудоспособных граждан просто не будет средств, которые можно отложить на старость. Даже американцы с их более богатым населением, имеющим длительный опыт реализации различных финансовых стратегий, жалуются на недостаточный уровень добровольных пенсионных накоплений и плохую финансовую грамотность населения.
Какова альтернатива? На мой взгляд, в центр пенсионной реформы следует поставить интересы людей – причем не только сегодняшних, но и будущих пенсионеров. Перестать рассматривать пенсионную систему исключительно в терминах ее бремени для бюджета и работодателей и признать, что ее социально-экономические функции – создание стимулов для развития человеческого капитала, снижения уровня бедности, сокращения неравенства, поддержания потребительского спроса – не менее важны, чем фискальные.
Смена приоритетов в реформировании в пользу обеспечения адекватного, социально приемлемого уровня пенсий в долгосрочной перспективе – да, с учетом экономических ограничений – позволяет сохранить страховой характер пенсионного обеспечения и по-другому решать вопросы организации пенсионной системы.
На мой взгляд, один из первых шагов, которые предстоит сделать, – четко разделить по источникам финансирования и условиям назначения ту часть пенсии, которая решает задачи борьбы с бедностью (сейчас это фиксированная выплата и социальные пенсии), и страховую часть пенсии, обеспечивающую связь с заработком и сглаживающую колебания в доходах на протяжении жизни. Источником финансирования минимальных гарантий в пенсионном обеспечении должен быть бюджет, а не страховые взносы с заработной платы. При этом, безусловно, можно обсуждать ужесточение условий доступности минимальных пенсионных гарантий, чтобы, защищая уязвимые слои населения, не провоцировать иждивенчество.
Фокус на достижении социально приемлемого – для разных групп – уровня пенсий позволит по-другому решить и вопрос с обязательными пенсионными накоплениями – так, чтобы это не подрывало доверие населения к реформе и не ущемляло пенсионные права будущих поколений пенсионеров. Один из возможных вариантов состоит в том, чтобы, не отказываясь полностью от действующей системы обязательных пенсионных накоплений и сохранив ее с минимальным (1%) тарифом отчислений, в дополнение к ним активнее развивать добровольные пенсионные накопления. Или в рамках корпоративных пенсионных систем, или, как предлагают Центробанк и Минфин, создав квазиобязательные пенсионные накопления. Возникающие в этом случае дополнительные расходы бюджета на покрытие выпадающих доходов являются, по сути, инвестициями и работают на стратегическую задачу поддержать адекватный размер пенсий в долгосрочной перспективе.
Автор – заместитель директора Института социальной политики НИУ ВШЭ