Наверное, читатели еще помнят фразу Бориса Ельцина об автономии регионов – «берите, сколько хотите». Для проведения реформ по всей стране Ельцину требовалась поддержка региональных лидеров – этим в основном и объяснялась подобная щедрость. Однако такой подход к выстраиванию политического и экономического федерализма в суровых реалиях 1990-х закончился печально. Владимиру Путину в управление досталась страна с сильно разрозненными субъектами федерации, фактическим отсутствием единого экономического пространства на территории страны, неадекватным уровнем предложения общественных благ, губернаторами, препятствующими сбору федеральных налогов на подконтрольной им территории, и т. п.
Сам факт необходимости федерального управления в рамках страны такого размера, как Россия, не вызывает сомнения. Однако вопрос в том, как эффективно это организовать. Классическим решением проблемы в 2000-е явилось выстраивание пресловутой вертикали власти, которая была предназначена, во-первых, для усиления влияния центра в регионах, а во-вторых, для управления регионами в едином ключе – попытка выбраться из ситуации «лебедь, рак и щука».
Семь лет назад известный экономист Екатерина Журавская писала, что выстроить такую вертикаль можно двумя способами. С одной стороны, центр может назначать региональных лидеров и создавать для них систему стимулов и продвижения по карьерной лестнице в зависимости от успехов управления регионами. С другой стороны, можно создать сильные общенациональные политические партии, которые будут поддерживать лидеров на местах и создавать для них карьерные стимулы в рамках своей иерархии. Опять же карьерный рост политиков должен быть привязан к экономическим успехам региона.
Накануне пробуждения российского федерализма
При этом, вообще говоря, в первом случае нет никаких гарантий, что политики, назначаемые сверху, будут действовать в интересах развития региона, а не в целях собственного обогащения. Во втором случае для создания правильных стимулов должны существовать свободные выборы, политическая конкуренция и независимые СМИ.
Реформа федерализма на фоне роста нефтяных цен привела страну в ситуацию, когда региональные лидеры, по сути, оказались вообще не заинтересованы ни в устойчивом экономическом росте в регионах, ни в адекватном предложении там общественных благ. Если налоговая выручка по большей части перераспределяется через Москву, достаточно лишь лоббировать на местах интересы партии, обеспечивающей непрерывное пребывание у власти правящей верхушки, и биться за федеральные трансферты. При легких нефтяных деньгах большего и не требовалось.
Однако новая экономическая реальность привела к тому, что подобная конструкция больше не работает. Население в регионах все чаще жалуется на недостаток госинвестиций в образование, медицину, транспорт. Похоже, что перезагрузка российской модели федерализма не за горами. Каких свобод станет больше на региональном уровне – политических или экономических, – покажет время. Но если правительство хочет сохранить в стране стабильность, то вряд ли у него есть другой выход.
Автор – декан факультета экономики Европейского университета в Санкт-Петербурге